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关于珠海市2016年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
    发表时间:2017-07-28

——在珠海市第九届人民代表大会常务委员会第五次会议上

珠海市审计局局长 戴伟辉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人民政府委托,向市人大常委会报告2016年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  根据《中华人民共和国审计法》和相关法律法规的规定,2016年,市审计局在市委、市政府和省审计厅的领导下,紧紧围绕市委、市政府的中心工作,大力推进审计管理体制改革、审计技术创新,积极推动审计监督全覆盖。2016年7月至2017年6月,市审计部门完成审计项目54个,查出违规问题金额17637万元、损失浪费金额5594万元,移送纪检监察机关处理事项22件,在促进重大政策落实、提高公共资金绩效、维护群众利益、保护改善生态环境、促进权力规范运行等方面较好地发挥了审计监督和保障作用。

  审计结果表明,各部门认真执行珠海市八届人大六次会议批准的财政预算,2016年市本级财政预算执行良好,财政收支管理总体规范。据市财政提供的市本级财政决算草案表明,2016年,市本级一般公共预算总收入324.10亿元,总支出318.48亿元,年终结转5.47亿元,国债转贷资金结余0.15亿元;政府性基金预算总收入176.83亿元,总支出166.23亿元,年终结转10.60亿元;国有资本经营预算总收入20.14亿元,总支出20.14亿元,年终结余15万元;社保基金预算总收入138.37亿元,总支出81.59亿元,年终滚存结余407.57亿元。

  ——强化管理,财政收入稳步增长。2016年,多措并举,增强财政保障能力。市本级一般公共预算同比增长8.2%,其中:税收收入96.27亿元,占76%,同比增长10.6%;非税收入30.47亿元,占24%,同比增长1.5%。收入增速平稳,收入结构趋优。

  ——优化支出结构,重点事项得到保障。2016年,我市继续实施积极的财政政策,加强预算支出管理,提高预算支出执行水平。压缩一般性支出,2016年“三公”经费支出同比下降16.7%,一般公共服务支出下降38.9%。加大民生项目、重点项目等支出,2016年市本级一般公共预算安排教育、卫生等九项民生支出77.76亿元,同比增长24.7%。贯彻创新驱动发展战略,加大产业扶持资金转移支付力度,增强区级产业发展积极性;推进产业基地建设,扶持高新企业发展,促进企业创新发展,推动经济结构调整和产业转型升级。

  ——深化改革,财政管理进一步完善。深入推进零基预算管理,完善政府预算体系,加强“四本预算”之间的衔接,加大绩效评审力度,2016年绩效评审核减199个项目支出4.95亿元,促进预算编制精细化,提高了财政管理的科学性和规范性。进一步完善财政预决算、部门预决算及“三公”经费信息公开制度。改革和完善财政转移支付制度,按“市级负责扶持公共平台、区级负责扶持具体项目”原则,按因素法、属地法下达各区产业扶持资金4.6亿元,提高区级财政的主动性。进一步健全行政经费支出标准体系。

  对上年度审计工作报告反映的问题,有关部门按照市政府审计整改工作会议的部署和要求,认真组织整改。截至2017年5月31日,被审计单位已按规定完成问题整改40个,整改完成率达到95%,正在整改的2个(主要是多计工程造价问题,按要求在工程结算中逐项落实,但由于项目仍在建设过程中尚未完成工程结算,暂时无法完成整改)。建立健全制度26项,已上缴国库5.40亿元,收回部门资金6.13亿元,核减政府投资工程款0.37亿元,调账纠正金额0.84亿元。

  一、财政管理审计情况

  (一)市本级决算草案审计。

  市审计局对市财政局编制的市本级决算草案进行了审计。审计结果表明,本级决算草案数据与总预算会计账和部门决算报表数据基本一致,审计过程中发现的决算报表的一些不足,市财政局已及时调整了报表。审计发现的主要问题:

  1.预算收入未全面清理核实影响决算准确性。

  一是部分非税收入未及时清理缴库。截至2016年12月31日,市财政非税收入账户有8142.52万元未及时清理缴入国库列作2016年度财政收入。二是部分利息收入未及时入库。6家单位2016年度利息收入91.37万元,未及时缴入国库并纳入2016年度预算收入。

  2.部分股权投资未作为资产在决算报表和账上反映。

  2016年,市财政从国有资本经营预算中直接注资广播影视传媒集团、报业传媒集团企业3000万元,市财政局仅作支出处理,未作为资产在总预算会计账和财政资产负债决算报表反映,其他主管部门也未反映这两笔投资。

  (二)市本级财政管理审计。

  市审计局对市财政部门和主管部门管理财政资金情况进行审计,审计结果表明,市财政局、业务主管部门能够加强预算管理,较好地完成了全年预算任务。审计发现的主要问题:

  1.财政资金分配不及时,绩效有待提高。

  一是年初代编预算分配不及时。市财政部门和主管部门未按照财政部关于本级代编预算要尽量在6月30日前分配下达的规定,2016年市本级年初代编项目6月30日以后分配5.18亿元,其中9月30日以后分配2.36亿元。并且部分资金分配后仍留在主管部门,之后再进行分配。如:提升西部及海岛地区教育水平资金1亿元,7月14日才分配资金,且其中优质教育联盟等资金2440万元仍留在市教育局,2016年9-12月再分配给相关单位和学校1783万元,剩余657万元一直滞留该局至年底仍未分配和支出。二是上级转移支付资金下达不及时。2016年度市财政下达中央和省专项转移支付资金225项共计25.05亿元。审计抽查发现有12项合计5.71亿元超过40天下达,其中8项合计4.73亿元超过60天才下达,涉及科技、工业和信息化、节能环保、渔业、基础设施建设等方面。主要原因是部分上级转移支付资金省级分配办法不够明确以及市级相关业务主管部门未及时制定分配方案。三是资金管理办法出台不及时。如:提升西部及海岛地区教育水平资金使用管理办法直至2016年12月27日出台,导致当年资金下拨到各区后一直未使用。扶持留学回国人员创业发展资金管理制度2016年11月13日才修订,当年项目执行率仅为1.85%。

  由于资金下达晚和资金配套管理未及时出台,导致部分资金滞留在市财政或主管部门,未能有效发挥资金效益。审计延伸调查还发现,有的区为了压库款,将资金转拨到镇财政所、主管部门或政府掌控国企账上,不符合财政国库集中支付的相关规定。

  2.绩效预算管理不到位。

  近年来,市财政不断强化绩效评审工作,绩效预算管理取得了明显的成绩,但也存在着一些不足。一是部分预算单位编制项目预算弹性过大。市财政对各部门申报的2016年度273个预算项目进行了评审,经过专家绩效评审和财政预算终审,通过191个项目,在原申报金额13.41亿元的基础上,审核批准金额8.38亿元,核减了37.5%。但即使在预算金额已大幅核减的情况下,年终部分预算单位仍存在执行率低的问题。如:审计抽查分析27个项目,原申报金额1.32亿元,财政审批通过金额1.03亿元,因项目进度慢、预算不准确等原因,当年实际支出7097.51万元,为申报数的53.7%、预算数68.9%。二是部分项目缺乏量化评价指标。2016年度绩效评审273个项目,有125个项目没有填写绩效评价指标,有的虽有填写,但绩效目标笼统空泛,不利于后续的绩效评价。三是重点项目绩效评价时效性不足。市财政局2016年11月组织对2015年的16个项目进行了绩效评价,2017年5月5日发出正式绩效评价报告,导致项目评价结果无法在2016年组织编制2017年部门预算时得到有效应用,绩效评审和绩效评价未能有效衔接。

  3.存量资金使用情况披露不充分。

  据市财政统计,2015年底,珠海市本级存量资金合计66.01亿元。市财政2016年1月提交人大审议的2016年预算草案中,上年结转安排12.84亿元,只反映总数,没有列示各部门结转下年使用资金情况。2016年9月提交的预算调整方案,存量资金情况只反映盘活使用17.37亿元及主要用途,没有反映结存情况。上述情况不利于人大全面掌握财政资金情况,更好地进行监督。

  4.部分上级转移支付资金闲置。

  审计抽查发现,在中央和省2016年以前下达的转移支付资金中,截止2016年底分配给市直部门的资金结存10万元以上的有46项,2016年单位预算金额2.70亿元,当年支付0.60亿元,结存2.10亿元。其中,15项2016年未支出,涉及预算金额1.54亿元。按分配年度分,2014年结存656.71万元,2015年结存5770.51万元。

  5.农业土地开发资金未及时计提和上缴。

  市本级2015和2016年少计提农业土地开发资金合计5037.76万元。高栏港经济区2015年至2016年土地出让应缴的农业土地开发资金合计4217.09万元滞留在区财政,未按规定的预算级次及时上划。

  6.海砂资源税费存在流失现象。

  审计延伸抽查2009年至2016年期间施工单位在我市海域范围内开采海砂的15个项目情况,发现有3个项目的施工单位未缴纳海域使用金,15个项目未办理采矿许可证、未缴纳海砂资源费,存在税费流失现象。

  二、部门预算执行审计情况

  在对2016年部门预算执行审计中,审计部门采用大数据审计和现场核查相结合的方式,对254家部门预算单位2016年预算执行情况进行全面的审计调查,涉及资金总额149亿元。同时,对21家市直单位部门预算执行和财务收支情况进行审计。审计结果表明,预算单位能积极配合财政管理体制改革,着力提高预算执行效率和资金使用效益,有序推进行政事业资产管理和预决算信息公开制度;贯彻落实中央八项规定以及厉行节约反对浪费有关要求;对以前年度审计发现的问题进行了及时有效的整改。审计发现的主要问题:

  (一)预算编制和执行方面。

  1.部分预算单位预算编制不细化、不完整。

  市财政局要求预算单位编制2016年预算项目时,要根据资金使用范围和用途,仔细甄别选取支出用途,并划分了“设备购置”“培训费”等18类支出用途。一些单位在首次编制零基预算时,将大量支出简单地列入“其他项目”类,支出时再根据需要安排使用,不利于对部门预算支出的精细化管理。另外,有的单位在编制年初预算时,未将每年均需支出并可预测的费用纳入编制范围,而待年中再申请追加,导致年初预算欠完整。

  2.部分项目支出未纳入项目库管理。

  2016年度项目支出预算中,133个预算单位共计322个项目支出未在项目库进行申报管理,涉及17.15亿元。此外,2016年中追加的项目支出均未在项目库进行申报管理,不利于强化项目支出预算管理和项目的追踪问效,实现项目的统一规划和滚动管理。

  3.项目支出执行进度不均衡。

  2016年度,254个市本级预算单位共编制7124个项目支出,预算金额合计82.86亿元,其中6月份、9月份、12月份列支占比分别为17.49%、14.27%、18.17%,占全年支出49.93%。市财政局对市直预算单位预算支出执行进度进行考核,将3月、6月、9月、12月作为重点关注的考核月份,支出进度统计结果与考核时点相关程度较高。其中,12月份支出比例最高,支付金额占全年比重超过50%的项目共1251个,涉及金额10.88亿元,存在以预付款方式列支的情况。

  4.部分预算单位项目支出执行率偏低。

  2016年,市本级部门项目支出总执行率为92.65%,但其中有19个市本级预算单位的项目支出执行率低于80%,最低的为21.8%,资金结余结转1.39亿元,在一定程度上影响了部门预算财政资金使用绩效。从审计抽查的部分单位情况来看,主要原因是:一是项目不成熟,申报预算后无法实施;二是项目预算虚高,导致执行率低;三是资金分配不及时或资金分配未充分切合实际需求,资金无法及时使用;四是项目推进缓慢。

  (二)政府采购制度执行方面。

  1.部分单位政府采购内控制度执行不到位。

  一是招标文件存在风险隐患。多家采购单位的经办人直接使用潜在供应商代编的招标文件,采购单位对相关招标文件未作复核或仅核对预算总额,对招标文件中的具体指标和商务条款是否具有倾向性或歧视性未作有效判断。二是政府采购项目验收环节管理薄弱。多家采购单位虽组成三人以上验收小组,但普遍未能对所购物品进行全面检查验收,甚至存在未亲自验货就签名确认的情况。审计实地抽查发现部分单位所购设备存在以次充好问题,采购单位仅核对供货的品牌、数量等内容就验收并付款。审计认为,单位不重视、相关人员责任心不强、制度建设不健全、操作规程不细致、后续监管不严格是导致政府采购内部控制失效的主要原因。

  2.政府采购的绩效未充分体现。

  一是政府采购规模效应没有体现。我市于2016年下半年在市本级预算单位试行批量集中采购,但至2016年末基本无市本级单位采用批量集中采购。据审计抽查发现,2016年单笔采购预算金额1万元以下的条目共有1797笔,占全年4772笔的37.66%,有的单位全年申请采购条目101笔,存在采购随意性和管理不规范;另外,有362笔采购项目要求供应商中标后1天内供货。上述频繁、分散的小额采购申请和紧迫的交货期限等现象,影响了政府采购实现节约、公平的目标。二是未充分利用竞争机制提高资金绩效。为提高政府采购效率,部分商品实行网上协议采购,采购单位可自行在采购网上商城直接挑选供应商签订合同,也可发起议价或竞价进一步控制价格。审计发现,2016年政府采购网上商城总共成交7122笔项目,合同金额总计7568.98万元,其中议价和竞价方式占总成交项目的比例仅为9.69%。直购方式中,合同金额10万元以上的项目有15个,最高54.12万元,均未采用任何进一步控制价格措施,采购单位利用竞价机制控制财政资金支出的意识不强,政府采购节约财政资金的目标未能得到充分体现。

  3.潜在财政资金损失风险和廉政风险。

  市审计局对2016年度网上询价采购系统进行大数据审计分析,发现多个采购项目出现涉嫌以次充好、操控采购、围标串标等问题。在审计抽查的采购项目中,均发现存在违规问题,涉及合同金额143.13万元。已发现问题的采购项目除1项因故未付款外,其余均办理验收入库手续并全额支付货款,潜在财政资金损失风险;甚至有个别单位采购人员对采购项目操控明显,存在廉政风险。

  (三)财务收支和资产管理方面。

  1.重大经济事项未经集体决策或决策程序不合规。

  部分预算单位重大经济事项议事决策制度不够健全,执行不到位。审计抽查的17个单位有2个单位未制定重大经济事项议事决策制度,5个单位2876.67万元经济事项未经集体讨论决定或无会议记录,有的单位支出还存在先开支后上会决策的现象。

  2.财务管理不规范。

  审计抽查发现,2个单位在部分政府购买服务工作任务还未开展,或者大部分工作还未完成的情况下,就全额支付款项,不利于对后续提供服务内容和服务质量进行监督,涉及金额518万元。有的单位2013年至2015年租金收入232.77万元留在下属企业未上缴财政。

  3.资产管理不到位。

  一是公共配套服务设施未登记入账。市财政每年投入大量的资金进行公共配套服务设施建设,市政府也要求加强公共配套服务设施规划、建设和移交管理。但审计抽查3个部门主管的全市公共配套服务设施的资产情况发现,截至2016年末,建设所形成的资产未在建设和接收管养单位的会计账和部门决算报表中反映,也未在市、区财政局等国有资产管理部门进行统一登记,所涉资产价值无法统计。二是部分物业资产未登记入账。2008至2014年,市属29家行政单位陆续将232处(共66177.64㎡)物业资产移交给市财政局,产权仍保留在原单位,市财政局将这些物业资产委托给城建集团管理。审计核查发现,上述物业资产中有178处(共47940.33㎡)在财政局和原产权保留单位账上均无反映;1处(95.37㎡)由于单位入账信息不完整,无法核查。三是资产系统录入不清晰、不完整。市财政资产系统已录入207家单位的1356处办公、居住用房中,有786处资产名称登记不清晰,无法判断资产所在位置,涉及资产净值共计17.59亿元。资产系统租赁模块仅有16家单位的合同备案,与我市非税系统中租金上缴单位46家的差异较大。资产系统中的租赁收入与非税收入系统中租金收入不能对应,无法辅助核查非税收入的完整性。

  三、国有资本经营预算和国有企业审计情况

  市审计局对2016年度市本级国有资本经营预算执行情况、5家市属国有企业集团及其部分子公司经营管理和财务收支情况进行审计。审计结果表明,市相关部门继续优化国有经济布局,深化内部资源整合,进一步完善监管机制,加强国资监管工作。相关企业较好地执行了市委市政府的各项决策,积极履行社会责任,推进重点项目建设,推进自主创新和转型升级;法人治理结构逐步完善,财务核算比较规范;全面完成了国有资本经营收益预算,国有资产实现了保值增值。审计发现的主要问题:

  (一)国有资本预算编制和监管方面。

  1.国有资本经营预算支出范围界定不清晰。

  2016年市本级国有资本经营预算收入20.14亿元,其中安排调入一般公共预算统筹使用的16.95亿元,安排用于国有资本经营预算支出的仅3.19亿元(含国企注资资金0.3亿元),但同时又从存量资金中安排国企注资8.19亿元。一般公共预算、国有资本经营预算和存量资金的支出范围界定不清晰,导致国有资本经营预算的支出预算未能完整、准确反映出用于国有企业的资本性支出情况。

  2.部分企业监管不到位。

  2016年度我市国有资本经营预算仅包括市国资委主管的国有企业。根据工商登记系统统计,2016年底有49家市属独立核算的国企(含企业化经营的事业单位)未纳入国资委管理,未上缴国有资本经营收益。市政府连续3年要求落实国有企业及可经营性国有资产统一监管,至2016年底仍未完全落实到位。这49家国企由8个政府部门管理,在商事登记系统中企业状态均为在营(开业),无变更股权登记。审计抽查发现各主管单位未对其下属管理的企业注资情况进行核对,投资均未资本化、无相关账务登记。主管单位对其下属国企仅进行行业指导,对企业发展管理、资金使用未实施有效监督,导致企业实际两头都管不到位。

  (二)国有企业经营管理方面。

  1.部分投资项目决策论证不充分,投资风险管控薄弱。

  部分国有企业设立新公司未对其主营业务的市场规模、发展前景、企业竞争力、运营成本收益、经营规划等充分分析和论证,导致经营效果未达预期。部分企业对投资项目未有效监督造成损失风险。抽查发现4家企业2011年以来投入9830万元成立或入股的12个公司,目前 7个公司亏损,1个公司成立两年后清算,2家处于停业状态,1个有盈利但远低于可行性研究报告预测。其中2家企业资金被合作方占用。

  2.部分企业资产管理不到位,潜在国有权益损失。

  一是物业租赁招租不规范,价格偏低。部分企业物业出租未合理确定底价及租期,出租价格比同期市场价明显偏低,物业被低价出租给承租人后再转租获利;部分物业少计出租物业面积;部分物业以长租或不签新合约续租的形式长期低价出租。审计抽查2家企业的10处物业,出租面积1.8万平方米,月租金比市场价少9-55元/平方米。二是合作开发项目国有权益未得到有效保障。有的企业在处理被托管公司以前年度合作开发的房产项目时,未能采取有效措施防控物业可能被合作方擅自处理的风险,建成后的部分物业收益被合作方占有,且物业被合作方用于抵押借款。三是应得收益未收取,潜存风险。有的集团公司下属公司改制时,合同约定改制后的公司每年向集团公司定额上缴承包费,并约定该公司名下土地属集团公司所有,若因市政建设需要搬迁,通过改变土地使用功能及资源而获得的纯利益60%上交集团公司。审计发现,该集团公司一直未收取承包费,至2015年累计应收未收394万元。2014至2015年政府征收登记在该改制公司名下土地,集团公司未按合同约定及时主张该土地的相关权益,虽对政府尚未支付部分申请了司法冻结,但应得土地补偿款存在追收风险。

  3.部分企业少交税金和国有资产收益。

  部分企业2007年、2008年代市国资委收取的转让款2407.27万元,但截至2016年9月仍未上缴市财政。有的企业对以名义联营方式取得的租金收入未按规定申报缴纳房产税、对未取得权属证书价值2.57亿元的房屋及建筑物未申报缴纳房产税。另外,有2家企业也涉及少缴土地使用税333.35万元、房产税145.67万元。

  4.工程建设和采购管理薄弱。

  有的公司招投标设置不合理评标条件,对特定对象的中标起了决定性作用;有的公司将应公开招标项目通过邀请招标、直接委托或租赁等形式实施;有的公司单一来源采购依据不充分,价格偏高。如:审计抽查两个改扩建工程,招标控制价合计2.7亿元,中标下浮率不足0.1%,该工程招标文件对投标人经营业绩的要求与该项目的实际规模不匹配,对设备的选择存在明显的倾向性;2010年-2014年投入3291.85万元的8个农贸市场升级改造项目,4个应公开招投标项目采用了邀请招标形式,审计在二审结算基础上抽查了其中5个子项目,造价共413.69万元,发现因虚列工程量、高套设备材料价格,多计造价57.92万元,另重复变更、签证,且依据不充分,涉及造价148.61万元。

  四、社会保险基金审计情况

  经对珠海市2016年度社会保险基金预算执行和决算情况以及筹集管理使用情况进行审计,审计结果表明,2016年珠海市社会保险基金管理和经办部门认真贯彻落实各项惠民政策,社会保险体系不断健全,社会保险保障水平逐年提高,基金支出管理不断规范,内部控制管理制度日益完善。审计发现的主要问题:

  (一)部分项目执行率低,工作目标未完成。

  一是部分预算项目执行率较低。2016年各项社保基金决算中,“职业康复费支出”等4项预算执行率为0,预算金额623万元;5个预算项目执行率低于80%,预算金额1745万元,结余583万元。二是部分预算项目未完成工作目标。市直四部门联合开展“2016年用人单位职业健康体检”工作,计划安排体检人数8万人,预算安排资金400万元,实际仅补贴40881人,支出204万元。珠海市2015-2016年符合申请稳岗补贴条件的企业33155家,安排稳定岗位补贴预算2.4亿元,实际支出1.76亿元,占预算数的73.5%,获得补贴的企业共6438家,仅占符合条件企业总数的19.42%。主要是用工人数较少的小型企业未能享受该政策补贴,惠企政策的落实面有待扩大。

  (二)社保基金欠费信息不完整,部分非正常户的调查认定工作不到位。

  征管部门在系统迁移后重新对部分数据进行统计时,由于当时没有将金额、单号不一致的欠费数据纳入进去,造成少统计历史欠费1377万元。审计抽查还发现,征管部门2016年未对26家非正常缴费企业进行调查认定,导致征收系统继续产生社保欠费105.25万元。

  (三)社保基金收入未及时缴存财政专户。

  市社保中心管理的城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险、基本医疗保险普通门诊统筹基金收入账户中,2016年有3个月的月末余额超过70万元,5个月的月末余额超过100万元,其中2016年9月末余额高达7446.93万元,未及时全额上缴财政专户。

  (四)信息系统建设及数据管理不完善。

  抽查发现市人社局职业培训补贴管理系统2014-2016年数据存在相同身份证号码不同姓名、姓名信息中存在空字符等错误数据,一方面反映经办人员工作不够严谨,没有核对数据的准确性;另一方面说明职业培训补贴管理系统数据校验功能不足,没有对逻辑错误数据进行预警以减少误差。地税部门社保费征收系统中2016年漏生成6家企业1个月的应征数据。截至审计日尚未查出漏计社保欠费原因。

  五、重大政策措施落实和重点资金管理审计情况

  经对2016年重大政策措施落实情况和重点资金管理使用情况进行审计。审计结果表明,各部门积极采取措施,落实国家和省市各项民生和经济发展政策。审计发现的主要问题:

  (一)供给侧结构性改革政策落实方面。

  2016年下半年以来,对推进供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务持续进行跟踪审计,对发现的问题已及时督促有关部门整改,近期发现的问题有:一是部分补短板重大项目未全部如期完成。2016年省重点项目计划投资为81.7亿元,实际完成投资79.7亿元,完成省下达计划指标的97.51%。其中,城镇供水工程中平岗至广昌原水供应保障工程和广南梅供水管道工程等项目,2016年计划投资4.8亿元,完成投资为0。公共交通建设工程项目,2016年计划投资2.7亿元,完成投资为1亿元,仅完成年度投资计划的37%,进展缓慢。二是新能源汽车充电设施补助资金未及时发放。2015年4月省下达给我市2015年度充换电设施补助资金2611万元,调剂用途后余款1838.61万元,补贴对象为2015年底竣工验收并投入使用的充电设施。直至2016年10月,主管部门才委托服务机构对我市2015年底建成的充电设施进行监测,新能源充换电设施补助资金至2017年3月底尚未发放。

  (二)保障性安居工程方面。

  一是部分不符合条件的家庭违规享受保障性住房待遇。抽查发现,我市2016年有69户家庭(个人)违规享受保障性住房待遇,其中:32户家庭原有住房面积超标;26户家庭有本地牌照汽车;9户家庭登记有个人投资额超过10万元以上的公司,人均收入超标准;6户低收入家庭人均月实际收入高于珠海市保障户对象标准。以上违规享受保障房待遇的家庭中,4户家庭存在收入、车辆或住房面积中的两项同时超标情况。二是部分保障性住房空置。据统计,2011年至2016年,我市累计竣工安居住房18864套。审计发现,2016年我市保障性住房空置1630套,其中空置1年以上1566套。造成房源空置的主要原因有:原配租人申请变更其他小区保障房导致原房源空置、资格条件认定难、户型选择争议、配套建设未完善等。

  (三)简政放权及“放管服”改革政策措施落实方面。

  一是部分行政许可事项下放区级与上级文件不一致,存在一定的政策风险。市民政局的“涉外养老机构设立许可”、市卫计局的“港澳台医师短期行医职业注册”、市食药监局的“食品生产许可”和“第三类医疗器械经营许可”等4项行政许可事项下放到区级。但根据上级相关文件规定,上述事项仍属市级事项,下放事项存在一定的政策风险。二是部分事权下放后存在“接不住”的情况。2015至2016年我市共下放市级行政管理事权310 项至各区,各区普遍反映存在人员不足情况。6个应下放事项由于部分区无对应职能部门或人员能力不足未能承接,仍由市级部门办理。

  (四)珠海市水污染防治方面。

  一是水污染防治管理不到位。有2条河涌符合黑臭水体整治条件,但未按期于2015年12月底申报并列入省住房和城乡建设厅的黑臭水体整治名单。鸡山排洪渠整治方案达标期限比省定完成整治时间滞后9个月。东岸排洪渠的整治方案要求在2016年4月完成达标,至2016年9月尚未开展生态修复以及活水循环、清水补给、路旁治理等项目,水质指标尚未达到整治要求。二是3家污水处理厂污水处理设施尾水排放指标未达到要求。有3家污水处理厂污水处理设施尾水排放为一类B标准,未达到水更清计划任务要求的一级A标准的要求。三是饮用水源保护地存在较大的水源污染隐患。审计抽查了7个饮用水源保护地,发现5个饮用水源地保护区存在水源污染隐患。存在在保护区范围内建设餐饮娱乐设施、停泊与保护水源无关的船舶、放养畜禽和从事网箱养殖、开山采石和河沙转运等行为,部分保护区范围存在商住宅排放水体产生污染物的隐患。

  (五) 重大基础设施建设推进方面。

  根据省审计厅的统一部署,审计部门对5个列入省重大基础设施的建设项目进行跟踪审计。审计发现:一是项目投资进度推进缓慢,征地补偿工作未能如期完成。截至2017年3月底,珠海通用机场完成投资1.96亿元,投资完成率50.78%(实际完成数/计划完成数);珠海口岸人工岛及珠海口岸工程完成投资工作量23.66亿元,投资完成率48.53%,项目完成进度不理想;洪鹤大桥项目征地补偿工作尚未完成。二是富山装备制造业基地建设内容及目标不明确。富山装备制造业基地项目2015年确定为省重点项目。到2016年底,富山工业园管委会未对纳入先进装备制造业基地的征地拆迁范围、建设内容、建设规模、建设进度目标、投资控制目标等重大事项予以明确,也未与主管部门进行沟通协调。市有关部门在向上级机关申报省重点项目及在对项目实施监管过程中,对上述不清晰问题均未要求建设单位给予明确。

  (六)重点民生项目和专项资金审计情况。

  1.新农村建设项目推进缓慢,资金闲置。

  2012年9月,我市启动为期5年的社会主义新农村建设,涉及全市209个村居。根据各区填报的数据显示,至2016年底,市财政共安排新农村建设资金7.07亿元,支出3.70亿元,资金使用率52.21%,2016年底结存3.38亿元。其中:2016年拨款2.25亿元,当年支出3967.33万元(含使用以前年度资金)。从调查情况看,部分村居存在原申报项目可行性不高、项目长期未动工、项目进展缓慢等问题。2016年11月,市委农办对2012-2015年项目及资金情况进行了梳理,全市需调整或变更项目34个,涉及资金2380.91万元,无法推动实施项目21个,涉及资金2133万元。

  2.市校合作专项资金管理存在的问题。

  我市2015年和2016年设立了3个与高校合作的创新驱动项目,资金总规模15亿元,2016年预算安排3.7亿元。审计发现:一是资金管理办法出台滞后。2个项目资金管理办法在资金设立投入两年后(2017年1月)才出台,1个项目至审计期间尚未出台资金管理办法。二是资金绩效管理不够到位。资金的绩效目标内容未按评审意见进行完善细化,在年中调增预算时,仍然延用不尽合理的指标内容,仅仅简单相应调增各项预算费用。截至2017年3月底,针对该资金的相关协议尚未签订,主管部门和高校权责关系也未明确。三是项目进展缓慢。截至2017年3月底,两项资金投入累计分别为8000万元、6000万元,实际支出835万元、2622万元;第三项资金2016年初预算已安排,年底才预拨至高校,项目进展缓慢。

  3.民办教育专项资金存在的问题。

  2016年年初预算安排了“民办教育专项资金”6600万元,全年支出6514万元,主要用于补助自主招生、购买公办学位、学前教育等方面。用于补助民办学校自主招生本市户籍学生的支出合计2641万元,但享受补助的各民办学校减免本市户籍学生学费的标准不一,是否减免随意性大,市教育局也未掌握享受补助的民办学校本市户籍学生的实际受惠情况,补助资金效益难以体现。

  六、公共投资项目审计情况

  2016年7月至2017年6月,市审计局对19个公共投资项目开展审计,审计金额34.09亿元,核减造价共计6267.27万元。审计发现存在以下问题:

  (一)投资绩效管理不到位。

  目前,我市部分公共投资建设存在前期决策不科学、工作管理粗放、部分建材信息价偏高及投资绩效考核缺失等问题,造成增大投资或重大投资损失。一是部分建设项目存在较大投资优化空间。对2015至2016年6个建设项目的招标情况进行专项调查,项目概算总投资9.6亿元,审计调查发现:部分设计方案、施工招标等不合理,投资绩效偏低,如按优化方案可节约投资5000多万元;有的土地平整工程部分项目设计可进一步优化,预计可节省投资约2500万元。二是前期论证不充分部分造成较大投资损失。有的绿化工程在前期设计阶段未对原吹填土壤返碱对苗木生长影响、场地沉降等进行充分论证,工程竣工后造成苗木基本无法成活,预计造成损失约2400万元。三是部分中介机构服务质量不高,建设单位审核把关不严。设计及造价等服务计费以投资额为计费基数,导致各服务单位节约投资意识不强、动力不足,成果质量有待提高,建设单位对中介工作成果未能全面审核把关。存在设计深度不够或质量缺陷、工程变更鉴证随意、高套材料价格、计量计价不准确等问题,造成工程造价虚高甚至损失浪费。

  (二)工程招投标管理不规范。

  我市部分公共投资项目施工、勘察设计及监理等招投标采用 “两阶段”“综合评分”及“诚信优先”等评分评标方式,存在设置不合理业绩信誉条件、排斥潜在投标人等管理不规范的情况,投标报价竞争流于形式,造成市场竞争不充分、增加公共投资额、违规转分包等问题。如:有的工程施工工艺比较简单,却采用“两阶段”方式招标,并设置了与项目性质、规模不相关的业绩信誉招标要求,中标费率高出全市同期同类工程平均中标费率约12.27个百分点。工程中标后,中标单位违规将部分工程转分包,比中标价低47.59%。

  (三)监理单位现场管理失职问题突出。

  受监理行业自身缺陷等影响,我市公共投资项目监理单位现场管理失职问题较为突出。监理实际配备人员不符合招标文件、合同及相关规定,现场监理人员对建设项目疏于管理,给质量、安全及投资等造成较严重的隐患及损失。如:中心粮库工程监理人员配备严重不足,管理失职,造成防水工程施工安全隐患;金凤路工程主线及临时通车路面、辅道及改路工程监理单位管理失职,造成结算多计实际已取消段路面7746m2等工程量,虚增结算造价287.02万元,占结算造价的5%。

  对本报告反映的具体审计情况,市审计局已依法征求了被审计单位意见,出具审计报告,下达审计决定;对涉嫌严重违法违纪线索,已按有关规定移交相关部门进一步查处;对违反财经法规的问题,已作出处理处罚意见;对制度不完善、管理不规范的问题,建议有关部门单位建章立制,切实加强内部管理。下一步,将及时督促有关部门单位(地区)认真整改,全面整改情况将按规定及时向市人大常委会专题报告。

  七、加强财政管理的意见建议

  (一)强化绩效预算管理。一是完善项目库管理,提高储备项目的可行性和预算的准确性,做到先有具体项目,再安排资金,提高年初预算的到位率;强化项目追踪问效工作,将项目事前绩效评审、事中绩效跟踪和事后绩效评价纳入统一平台管理,贯穿绩效管理的全过程。二是健全财政资金绩效评价指标体系,设定细化量化、合理可行的绩效目标,依据绩效目标开展绩效监控、绩效自评和绩效评价。三是提高相关部门的支出责任意识、绩效意识,科学评价相关部门所承担的责任,促进“责任与权力”相匹配。

  (二)积极缓解财政收支矛盾。我市财政以前年度存量资金已基本消化完毕,目前国家加大减税减费力度,加强政府债务管理,财政增收放缓,增支压力加大,财政风险增加。建议:一是加强财政收支的统筹协调,为重点支出提供财力保障。二是建立扶持政策退出机制,梳理、整合各类财政扶持政策,压减政策到期、执行效率低或效益不明显的项目。三是压减非刚性和非重点项目支出,大力压减一般性支出,做准做实部门预算,严格支出管理,既要避免资金闲置,更要防止为完成预算执行率而乱花钱的行为。

  (三)完善国有资产管理。一是要完善国有资本经营预算管理,实现国有资本经营预算全覆盖。二是要加快落实国有企业统一监管改革,各主管单位应切实履行好出资人职责,核对政府出资情况,加强对市属国有资本和国有企业的监督管理。三是强化对企业“三重一大”的监管,市国资委督促外派监事会、财务总监和法律顾问切实履职尽责,严格责任追究,防止国有资产流失。

  (四)提高公共投资绩效。一是建立完善建设项目绩效管理制度,促进各建设(代建)单位加强绩效管理,减少因决策不科学、设计不合理、预算不准确、招标不规范、施工管理不到位等问题造成的项目投资效益偏低问题。二是各建设(代建)单位及行业主管部门,要采取有效措施,强化对设计、招标代理、造价咨询及监理等单位履职管理,消除因服务单位失职、渎职造成的投资损失等风险。三是各建设(代建)单位加强专业技术人员配备,全面提升代建项目精细化管理水平,规范政府投资项目管理,提高财政资金使用效益。

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我们将自觉接受市人大常委会的监督,按照市委、市政府的决策部署,扎实推进审计监督全覆盖,坚持三个区分原则,不断创新审计方式,提升审计能力,以改革创新精神引领各项审计工作,为我市在全省率先实现全面建成小康社会提供更优质的审计服务保障。


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