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我国地方政府债务融资权问题研究
    发表时间:2015-08-19

地方政府债务融资,有助于调节政府年度收入和资本性支出在时间上的缺口,弥补财政赤字和短期资金不足;有助于在经济处于下降通道时,实施熨平经济周期性波动的积极财政政策,从而保持经济增长和充分就业。现阶段,应当考虑赋予地方政府适度债务融资权的可行性和必要性,应对由此可能产生的道德风险和财政风险。本文在分析我国地方政府债务融资现状的基础上,论证赋予地方政府适度债务融资权的必要性和可行性,并提出加强地方政府债务管理的建议。

一、我国地方政府债务融资的现状

我国地方政府极为有限的债务融资权和规模庞大的债务并存,这引发了一系列问题。

(一)地方政府债务融资受到严格的法律限制

我国现行法律基本关闭了地方政府债务融资的渠道,要求地方政府向社会提供公共产品和服务,只能依靠税收等非债务资金。

预算法明确禁止地方政府债务融资。该法第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

银行法和贷款通则明确禁止地方政府向银行借款。银行法第二十九条规定,“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第三十条规定,“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”贷款通则第二条规定,“借款人系指从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人。”

担保法禁止地方政府为第三方提供融资担保。担保法第八条规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

(二)地方政府债务融资的规模庞大、方式多样

债务规模庞大。据审计公告显示,截至2010年底,全国地方政府债务余额高达10.7万亿元;截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元。

融资方式多样。地方政府债务主要通过“制度创新”的方式来实现,如融资平台公司、信托、融资租赁、BT(建设—移交)、违规集资等方式变相融资,逃避预算和政策管制。据审计公告显示,截至2010年底,融资平台公司举借近5万亿元,约占46.4%;抽查发现,2011年至2012年,6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等筹集1090.1亿元。

(三)地方政府债务融资存在问题突出

除法律和国务院另有规定外,地方政府没有举债权限,因此也就无从编制地方政府债务预算,这导致债务资金的筹集、使用、管理和偿还脱离监管,引发一系列问题。

地方政府通过融资平台、土地整理储备中心、信托等方式自主融资,规避预算约束。以布坎南为代表的公共选择学派认为,政府有扩大支出规模的偏好。预算的重要目的之一是对支出总量进行控制,这也是预算法第二十八条要求地方政府不列赤字的精神所在。然而,地方政府债务融资的自由裁量权,违背和破坏了预算治理的这一要求。

地方政府债务可能引发财政和金融风险。脱离监管的地方政府债务犹如脱缰之马,逃避中央政府的总量控制和统筹。地方政府债务主要源于向银行借款,还贷来源以来土地出让金收入,一旦土地财政落幕,地方政府资金链就会断裂,从而导致区域性甚至是系统性金融危机。

债务资金使用效率低下,违规使用,贪污腐败。债务资金脱离预算监管,使地方政府把债务资金用于缺乏可持续发展的GDP项目、形象工程、挥霍浪费等方面,成为经济学“公地悲剧”的典型代表。

二、赋予地方政府适度债务融资权的必要性