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新的历史条件下的审计如何发挥反腐倡廉作用
[2013-02-27]

 

摘要:反腐倡廉一直是我国我党高度重视的工作内容,十八大报告中强调反对腐败、建设廉政政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题不解决好,就会对党造成致命危害,甚至亡党亡国。在新的历史条件下,党需要不断加大惩治腐败,把坚决惩治腐败摆到更加突出的位置。十八大报告对反复倡廉的足够重视充分表明了党中央反腐败的信心和决心。而要完成反腐败这项长期的政治任务,就必须构筑强有力的监督体系,并在这一体系的有效运行下,赢得这场看不见硝烟战争的胜利。审计监督作为这一体系的重要组成部门,对于完善权力制约与监督机制,预防和惩治腐败,促进反腐倡廉建设,有着十分重要的地位和作用。因此,审计机关应该充分利用自身具备的专业特长、职能优势和客观性、公正性、独立性等特点,有效地履行反腐倡廉的职责,在反腐倡廉建设中充分发挥好职能作用。本文在分析国家审计与反腐倡廉的内在关系的基础上,提出了审计关注反腐倡廉工作开展的四个重点方面,以及为了进一步完善审计反腐倡廉作用中值得探讨及实践的制度创新。

关键词:审计 反腐倡廉 创新

腐败是一种权利的滥用和欺骗行为或在权利保护下的犯罪行为,是公共权力运作中的一种特殊现象,其本质特征是拿权利或原则做交易,侵吞国家或集体财富,损害国家或集体利益,为个人捞取好处。其结果必然构成对物质文明、精神文明的破坏和对社会生产力的阻碍。随着社会主义市场经济的不断发展,政府部门尤其是各级领导干部所肩负的发展经济的任务越来越重,责任越来越大。而从我国当前经济秩序方面的存在的问题看,腐败的产生都与一些部门、企业的少数领导没有正确行使权力和认真履行职责有关。腐败分子以权谋私、权钱交易、权权交易等屡屡得逞并且无所顾忌,在很大程度上又反映出对领导干部管理偏松、监督不力,缺乏行之有效的监管体制。

一、国家审计与反腐倡廉的内在关系

审计监督,即审计对社会经济活动所具有的监督职能,不仅是维护国家所确定的经济发展的方针、政策和法规,保证社会主义市场经济健康发展的一项十分重要的法律制度,而且是加强对相关权力的监督,促进廉政建设和反腐败斗争的一项重要经济监督职能。当前一些腐败现象的特征和反腐败斗争的客观要求,以及审计机关自身具备的专业特长、职能优势和客观公正性、独立性等特点,都决定了审计监督在反腐倡廉斗争中具有不可替代的重要作用。                                        

一是审计监督具有法定性。《审计法》规定,审计机关的主要职责:一是维护国家经济秩序;二是促进廉政建设;三是保障国民经济的健康发展。审计机关作为国家专门的经济监督机构,其主要职能就是维护国家所确定的经济发展方针、政策和法规, 揭露和查处违反财经法纪的行为,保证社会主义市场经济健康发展。党的十八大指出始终保持惩治腐败高压势态,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题。因此,实施审计监督,不仅是维护国家经济秩序的一项十分重要的法律制度,而且是促进廉政建设和反腐败斗争的一项十分重要而具体的工作任务。

二是审计监督具有基础性。审计监督从财政财务收支审计 入手,而财政财务收支又是经济活动的具体表现,一般的违法违 纪和腐败案件都会在财政财务收支中有一定的反映,通过财政财务收支或专项资金审计,可以较容易发现违法违纪及腐败案件的线索和证据。因此,从审计入手是发现和打击惩治腐败的一条有效的途径。

三是审计监督具有广泛性。审计监督不仅对国有企事业单位、金融机构进行监督,还可以对地方各级政府及其各部门的财政财务收支进行监督。可以说有国有资金的地方就有国家审计,那凡是有国有资金的部门和单位都是审计监督的对象,也可以说凡是侵吞了国有资财的腐败分子,不论其权力有多大,职位有多高,审计都有权利和责任进行监督和查处。而且,审计在反腐败斗争中具有得天独厚的优越条件。由于公、检、法只有立案才能进行侦查, 这就限制了这些部门监督的范围。而审计不管有没有发生腐败问题都可以进行审计,这就使所有可能产生腐败问题的地方都暴露在审计的监督视野中,因此,具有很强的威慑力,而这种随时可能兑现的威慑对有效地防止腐败起着无法估量的作用。

四是审计监督具有独立性。依照《审计法》的规定,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这说明审计在反腐败的过程中有权自主 选择范围和对象,只要遵循审计工作程序和操作规程,就有权依法独立对涉及腐败的案件进行查处,不受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

二、新的历史条件下审计关注反腐倡廉的重点

一要加强对政府投资工程建设领域腐败的监督与查处力度。工程建设领域一直是反腐败工作的重点之一,近年来,工程建设领域内腐败案件频发,财政性基本建设资金成了腐败分子的唐僧肉,雁过拔毛,投资的各个环节层层截留挪用贪污建设资金的问题时有发生。中央从 2009 年开始决定用两年的时间,组织审计、监察、司法等部门开展工程建设领域突出问题专项治理,目的就是要依法监督与查处工程建设领域腐败问题。审计部门通过对投资项目全过程的跟踪审计,能够较好地揭露和查处投资领域的腐败问题。审计部门要按照统一安排,加强对重点工程的审计监督,全程介入对工程立项、设计、合同、预算、招投标、开工、施工过程、竣工决算以及资金使用、管理的审计监督,审计中药注意防止跑、冒、滴、漏,偷工减料的豆腐渣工程,并注重发现案件线索,深挖工程质量问题和安全事故背后的腐败问题,充分发挥审计监督效应。

二要加强对重点专项资金腐败的监督和查处力度,涉特别是涉及民生工程的资金。专项资金是指具有专门用途的资金,例如社会保障资金、保障性住房资金、专项扶持资金等。专项资金的拨付、使用、管理、监督是否到位,直接关系到国家经济建设发展,特别是涉及民生的资金,例如扶贫资金、廉租房建设资金,则关系到国家治理的长治久安。因此,深化专项资金审计是堵塞漏洞的重要一环。在专项资金审计中,抓住资金源头,注重对有资金分配权的部门和有审批权的人员进行监督,查找资金分配层次中的漏洞,揭露资金分配中的不正之风。各级审计机关要按监督权限将本级范围内的专项资金纳入审计范围,定期检查补助资金使用及补助项目的实施情况,对弄虚作假,骗取、挪用或挤占财政补助资金,或改变资金用途移作他用的,要独立地或配合其他部门予以严厉处罚,遏制腐败的发生。

三要加强对财政财务收支腐败的监督和查处力度。财政财务收支行为是传统的财务工作,也是审计部门传统的监督内容。随着全社会财经法纪意识的逐步提高,这一领域的腐败现象越来越少,也越来越隐蔽。这就要求审计部门更要火眼金星紧抓不放,深挖根源,在开展常规审计过程中注重运用审计技巧,搜集审计疑点,发现或查处腐败问题。并且通过在反腐倡廉审计工作中,有重点、有针对性地改善财务管理、会计监督、内部控制等薄弱环节,提高其遵纪守法意识,有效消灭可能产生腐败现象的环节,提升国家治理能力。

四要加强对领导干部经济责任腐败的监督和查处力度。党的十七大报告曾提出重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物的管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,反腐倡廉是党赋予审计机关的光荣责任。开展领导干部经济责任审计是从源头治腐、制度反腐的重要举措。经济责任审计工作的逐步推广,已覆盖到用人、有权、用财及其效益评估的全方面。实践证明,抓好对一把手的经济责任审计,有利于强化监督,有利于惩治腐败,有利于预防犯罪,有利于保护干部。审计应该以领导干部的经济决策权、执行权、监督权和领导干部遵守廉洁自律规定为主线,以经济决策责任、经济管理责任、经济与社会发展责任、执行政策责任和自我约束责任为审计重点,加强经济责任审计,预防权利腐败。特别是要积极提高任中审计比例,及时发现倾向性、苗头性的问题,让腐败问题及早暴露,让有问题的干部及时醒悟。另外,离任时也要积极审计监督,从中找到履行经济责任、遵守廉洁规定方面的薄弱环节乃至重大失误,并切实搞好整改。

三、审计反腐倡廉的创新模式

发挥审计的反腐防腐功能,当然还是要发挥常规审计的作用。但是在常规审计业务中由于受审计目标、审计报告制度和审 计问责制度缺失的制约,审计的反腐功能难以发挥,发现和查处被审单位经济活动中存在的腐败问题往往成为审计的副产品。为此,笔者认为应从以下几方面改革创新 现行审计制度:

1、审计向事前推进,预防腐败

国家治理环境下的审计反腐不仅仅是查处腐败案件,与纪检、监察部门不同的是,国家审计能从事前或事中审计中起到扼杀腐败于萌芽状态的作用,这个挽救游走在腐败边缘的领导干部、预防腐败的作用对于国家治理能起到更深层次的作用。目前审计从反腐败斗争的大局着眼,由过去单一的事后审计逐步向事前审计、事中审计和事后审计相结合的方式转变,坚持审、帮、促相结合,把发现问题和解决问题有机结合起来,积极探索通过改革从源头上预防和治理腐败的途径。通过对经济领域里带有普遍性、倾向性或者某些制度、政策方面带有缺陷性的重要问题的研究分析,努力找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源,在及时反馈各类审计信息的同时,提出体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议,促使各部门和决策机关及时采取措施,从宏观上、源头上解决问题。

2、建立审计问责机制

几年前刮起的审计风暴让广大民众知道了审计,并开始为审计叫好,然而自风暴刮起以来,每年审计署向人大做出的报告还是那么多单位上榜,问题也不见减少使得人们开始了审丑疲劳,从网民的普遍反映看,光打雷,不下雨,缺乏审计问责是其中最主要的问题。

启动审计问责,严肃处理查出的问题,有利于严惩腐败、增加政府公信力。从审计自身来讲,应完善审计整改跟踪的制度,加大整改问题公告力度;从政府层面,可以将审计整改纳入政府问责范畴,对屡查屡犯、屡查不改的重大问题,政府可以启动行政问责。另外,还可以积极探索建立人大和审计机关的互动,建立多元化问责主体之间的协调机制,形成对违法违纪单位负责人的责任追究合力,增强对责任官员问责的压力和威慑氛围。

3、建立长效反腐联合机制

随着国家审计的不断深入和反腐任务的加重,审计越来越多地参与到了各类腐败案件的调查中。而在实际工作中,审计部门在查出腐败案件的时候又面临着客体交叉、违纪交错、手段得到限制的现状,由于审计机关和其他执法机关之间缺乏便捷的信息通道,使审计机关有关反腐败方面大量的信息资源得不到充分利用,使腐败分子得不到及时有效地打击,另一方面由于各执法机关之间各自为政,使许多地方出现监督的空白点,某些部门和单位还出现重复监督,极大地浪费了监督资源。因此,要充分发挥审计在反腐倡廉中的作用,注重发挥整体监督功效,执法机关之间要加强协调配合,实现优势互补信息资源共享,形成整体合力,建立长效反腐联合机制,推动整个社会的反腐倡廉工作深入开展。

一是建立健全案件移送制度。审计机关在实施审计过程中,要注重大要案线索的查处,发现党员干部或国家工作人员犯有严重错误和经济上违纪违法的行为,应有意识地留心捕捉案源,并做好详细的取证工作,经过认真整理,及时移交纪检、察部门或司法部门。二是建立联席会议制度。为了掌握案情,审计与纪检、监察、司法部门应加强工作联系,经常交流、通报有关情况,建立行之有效的工作联系、情况通报、联席会议制度。实现纪检、监察、审计、司法机关的通力合作,使权力运作置于严格的监督之下,并在全社会逐步形成易于揭露和有效治理腐败的长效机制。三是建立健全协同办案制度。审计部门在查账方面有自身的专业优势,而腐败案件绝大多数都涉及经济问题,在这方面审计与纪检、监察部门可以集中办案,集中办案过程中,审计人员就能够充分发挥审计业务熟练的专业优势,深入挖掘可以的经济事项或线索,找准突破口,提高办案效率。

审计制度是国家的一项重要政治制度,它不仅是维护国家经济健康发展的法律保障,也是加强行政权力监督、完善反腐倡廉体系的重要组成。强化审计监督在反腐倡廉监督机制中的积极作用,对提高审计社会地位、完善反腐倡廉体系建设意义重大。在当前新的历史条件下,审计更应该发挥其查处腐败、预防腐败的积极作用,维护国家的良好运行。

(转载自审计署网站  作者:审计署长沙办  陆好)

 

                                                                                                                  珠海市审计局

                                                                                                                       2013.2.27

 


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