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对国家审计的内涵及未来发展方向的思考
[2013-02-27]

 

摘要:本文对我国国家审计体系结构、内涵进行了阐述,它是中国特色社会主义制度下的审计,具有中国特色,符合中国国情,体现社会主义的本质要求,同时基于审计的本质。同时,本文还对我国政府审计的发展趋势——效益审计、信息化审计、综合审计及联合审计做了分析。

关键词:国家审计;体系结构;基本内涵;发展趋势

国家审计是我国社会主义经济监督体系中的主导力量。经过30年的探索和发展,不断深化财政、金融、投资、环保、企业、经责等多方面的专业审计,国家审计取得了可喜的成就。同时,审计监督的法律法规体系的建立,促进了审计质量和效率的提高,构建了一套适合社会主义市场经济要求并充分体现国际公认审计原则的审计准则体系。

一、我国审计制度的体系结构和主要内容

我国的国家审计机关分国务院和地方两级。1983915日,中华人民共和国审计署宣布成立。随后地方各级政府审计机关相继成立。这是中国加强财政经济管理采取的一项重大措施。审计署是国务院28个组成部门之一,在国务院总理领导下,依法组织领导全国审计工作。县级以上各级人民政府设立审计厅、局并对其实施双重领导分别在本级人民政府最高行政首长和上一级审计机关双重领导下组织领导本行政区的审计工作。按照九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院办公厅关于审计署职能配置、内设机构和人员编制的规定,为履行职责,审计署设置了职能司()、直属事业单位、派出审计局、特派员办事处等单位。这种政府审计体制下的政府审计机构隶属于政府行政部门,这样,审计机关不必向立法部门提供服务,从而可以将更多的精力投入到对政府财政经济工作的检查之中。另外,由于政府部门拥有较广泛的行政权力,所以审计机构在开展审计工作以及审计建议的执行方面都具有较为有利的条件。政府审计内容集中在财政、财务收支审计。根据审计法的规定,我国实行审计监督制度,国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支,依法接受审计监督;审计机关对上述财政收支、财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。

二、国家审计制度的基本内涵

国家审计因缘于各国社会历史和文化的差异呈现了不同的国家制度模式国家制度的差异性塑就了多种国家审计制度模式。目前世界各国所采用的政府审计大致可分为立法型、司法型、独立型和行政型政府审计四种模式。我国政府审计属行政型政府审计体制,是国家审计与中国实际相结合的产物即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度安排的总称,一是符合中国国情,即中国特色,二是体现社会主义的本质要求,三是基于审计的本质。

(一)符合中国国情,即具有中国特色。

任何事物的发展都离不开生长环境,脱离中国的现实情况而谈国家审计的制度设计,国家审计的生存和发展将成为无源之水。我国国家审计机关没有隶属全国人民代表大会,而是作为国家的行政机关,是从我国的实际情况考虑的,从国家政治经济建设的有效性角度,国家审计机关隶属国务院更能发挥其经济监督功能,通过审计及时反馈国家经济政策的可行性、经济性、效率性、效果性;通过审计对国家经济运行中存在的问题及时发现、及时通报,使问题得到及时解决,而全国人民代表大会的会议体制,其更多的是一种事后监督。因此将国家审计机关隶属于全国人民代表大会虽然在一定程度上强化了监督的独立性但国家审计难以及时有效地发挥建设性作用难以更好地履行国家审计的责任。国家审计机关隶属于政府适应了中国政治民主制度并在当前及今后一个相当长时期更能符合我国国情更有利于国家审计作用的发挥。

(二)体现社会主义的本质要求。

社会主义的本质,是解放生产力、发展生产力。国家审计通过深入揭示体制、机制和制度性问题,推动进一步深化改革。在审计查出各类问题的基础上,开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议,促进提高经济社会运行质量和绩效,推动经济社会全面协调可持续发展。由此累积的结果,必将推进经济社会制度的不断完善。在推进社会主义制度不断发展完善的过程中,中国国家审计发挥了积极的促进和保障作用,全国各级审计机关围绕建立和完善市场经济体制,从财政财务收支审计入手,以责任履行和责任追究为重点,将常规审计和绩效审计融为一体,加强对现行法规法律执行情况的监督检查,认真查找政策、制度和管理中的问题和漏洞,从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施,有力地保障了各项改革的顺利进行,在建立有利于科学发展的体制、机制、制度方面发挥了积极的促进作用。

(三)基于审计的本质。

审计本质具有两方面涵义:其一是指审计是一种经济监督活动,经济监督是审计的基本职能;其二是指审计具有独立性,独立性是审计监督的最本质的特征,是区别于其他经济监督的关键所在。审计与经济管理活动、非经济监督活动以及其他专业性经济监督活动相比较,主要具有以下几方面的基本特征。

1、独立性特征。独立性是审计的本质特征,也是保证审计工作顺利进行的必要条件。一是组织上的独立性。审计机构是单独设置的,不隶属于其他任何部门或业务机构。审计署受国务院总理领导,地方审计机关受各级地方人民政府主要负责人的领导,同时,独立于被审单位,与被审单位在组织上无行政隶属关系;二是工作上的独立性。审计机构与人员不直接参加日常的经济计划与管理工作,审计人员是按照宪法、审计法等法律赋予的职责进行工作的,独立编制审计计划,独立取证和审核检查,作出评价,独立作出审计结论,提出处理意见,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,这种监督具有法律效力;三是人事上的独立性。审计署审计长由总理提名,全国人大常委会任命,地方各级审计机关主要负责人,由政府提名,地方人与常委会任命。而且下级审计机关负责人的任免调动,要征求上级审计机关意见,这种人事安排的独立性,有利于保持稳定性;四是经济上的独立性。国家审计的审计经费及收入有稳定的来源,不受被审计单位的制约。经费是独立的,列入财政预算,由各级政府承担,保证其执法的独立客观性。同时,按照审计法及审计署制定的审计规范,审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为,不仅拥有检查权,而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等,具有很强的独立性。

2、权威性特征。审计的权威性,是保证有效行使审计权的必要条件。一是规范国家审计行为的审计法在我国法律体系中处于较高的地位。宪法是国家的根本大法,它把审计监督制度确立为国家财经经济管理中的一项基本制度。审计法是具体规定国家审计监督制度的基本法律,它以宪法关于审计监督的规定为依据,是对宪法有关规定的具体化,在规范国家审计监督制度方面,是仅次于宪法的国家法律。同时其他行政法律也是国家审计机关对被审单位审计并对审计中发现问题进行处理、处罚的依据;二是审计机关与审计人员根据宪法规定直接在各级人民政府的主要行政首脑的领导下,依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作,不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉,使国家审计具有代表行使监督权力的权威性;三是根据审计法规定,审计机关不但可以对各级政府机构,国有大中型企业事业单位进行经济监督,还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行再监督的特性,促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督,而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督,不承担其它业务工作,与其监督对象无直接利害关系,居于客观公正的超脱地位,其监督工作更具有权威性。

3、公正性特征。与权威性密切相关的是审计的公正性。从某种意义上说,没有公正性,也就不存在权威性。审计的公正性,反映了审计工作的基本要求。审计人员理应站在第三者的立场上,进行实事求是的检查,做出不带任何偏见的、符合客观实际的判断,并做出公正的评价和进行公正的处理,以正确地确定或解除被审计人的经济责任,审计人员只有同时保持独立性、公正性,才能取信于审计授权者或委托者以及社会公众,才能真正树立审计权威的形象。

三、我国国家审计发展的趋势 

国家审计监督体系是我国经济监督系统的重要组成部分,国家审计机关要想求得生存与发展,也必须适应社会主义初级阶段的基本国情,否则必然要影响国家审计自身的发展。国家审计工作的运作方式和质量层次与经济运行状态有着密切的联系,并随着审计环境的变化而相应变化和发展。国家审计工作也必须与之同步,否则就不能准确反映经济运行的态势,更不能对其实行有效的监控和发挥应有的作用。我国的国家审计尚处在发展阶段,在宏观审计现代化的过程中,必须进一步与我国改革和发展的趋势相一致,并注意吸收国外审计的先进成果,走出具有中国特色的国家审计的道路。

(一)注重审计目标的效益性,即从财务审计向效益审计过渡。

我国国家审计包括三大块:一块是财政审计,包括收入和支出,财政预算执行情况审计和决算审计、行政事业审计、农林文教审计、社会保障审计、环境保护审计、固定资产投资审计,都是财政审计的组成部分。第二块是金融审计。金融审计从大的方面来讲也是企业审计,今后主要围绕怎样提高金融资产质量、防范金融风险的问题开展金融绩效审计;第三块是企业审计。当前企业财务收支真实性审计是基础,是前提,应放在首位,今后在真实合法的基础上,也要与目前市场经济发达国家一样,对国有企业进行全面的经济效益审计。因此,审计发展的一个趋势是今后的效益审计要从国家资金的使用效益入手,国家审计将充分体现与社会审计组织的不同。审计目标不仅要审查国有资产的真实性和合法性,还必须对其质量和营运效率加以监督,切实促进经济增长方式的转变,向生产要素的使用效益审计拓展。

(二)开展信息化审计,即实现从手工操作向计算机审计过渡。

目前,我国审计在运用计算机辅助审计方面,与发达国家还有差距,为了迎接信息技术的挑战,审计软件的开发与应用已日显紧迫。国家审计部门在这方面采取有效的措施,为了跟上时代的步伐,我国网络系统审计技术手段已有所创新:首先,我国审计证据取证技术的创新。目前各国为了加强取证的有效性、准确性,提高取证效率,开发了各种相关技术、工具。其次,网上实时审计正广泛应用。网上实时审计要求审计实施单位网络与被审计单位的网络互相联通,直接调用被审单位系统或数据进行审查,借助计算机辅助审计技术,达到审计目的。最后,还有建立了自动化的审计专家系统。专家系统是模仿专家思维活动,进行推理和判断,能像专家那样求解专门问题的计算机程序系统。计算机审计专家系统能够学习、掌握和传授专业知识,它所聚集的是众多的审计专家的知识和经验,利用它来对审计项目进行评估会获得高质量,高效率。

(三)单项审计向综合审计方向发展。

随着经济的发展,资金、技术等生产要素突破了行业和地区的限制,不断地流动和组合。因此,在行业审计分工的基础上,实行部分专题的联合审计,是国家审计的一个发展方向,这样便于发现区域性的问题,比如近几年一直在开展的财政大格局审计。由单纯的微观审计向微观审计与宏观监控相结合转变,在微观审计过程中,注意将微观审计对象纳入宏观监控目标的坐标系中考察,揭示其发生的偏差。同时,在微观审计的基础上,做好后勤总体汇总工作,充分利用审计接触面大、信息多、资料实的优势,对审计资料作出全面系统的分析,从宏观与微观的结合中得出某一时期该地区经济状态的宏观的结论。在审查财务收支的基础上,向管理体制与内控制度、风险控制的有效性审查延伸,最终达到标本兼治的目的,体现监督深度广度上的突破。从审计形式来看,由事后审计向事前审计和事中审计并举转变,更好地发挥审计工作对经济建设的保护和建设性作用。

(四)整合审计资源,多部门联合审计。

一是整合全国审计资源。近年来,随着政府和央企的投资加快,审计的任务更加艰巨。为了进行更有效的监督,就必须创新审计方式,结合国家审计机关、地方审计机关和社会中介结构,发挥各自的优势,将人力、资源全面集合以提高审计效率。

二是加强与其他部门的合作。要关注审计与纪检监察、司法、媒体等其他外部监督的相互关联。要充分认识到审计与其他外部监督的根本目标是一致的,都是为促进国家治理,保障人民利益而尽职履责的。目前,审计工作基本都是查出线索,并有了确凿的证据后才向纪检、司法部门移交,但在实际审计过程中,由于审计的方式方法有限,许多的证据不容易取得,导致了一些违法违规案件没有能够进一步的深入查处。在这种情况下,如果发现疑点,联合纪检监察部门,利用他们的手段,共同审查,将大大缩短工作时间,同时也能加大查处的力度,对违法违纪行为具有更大的震慑作用。(转载自审计署网站  作者:审计署武汉办  吴嘉华)

 

                                                                                                                      珠海市审计局

                                                                                                                          2013.2.27


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